Door Robin Meijer

Omgevingsparticipatie is een breed onderzocht onderwerp. Hoe kunnen we deze het beste aanpakken, vormgeven en inzetten in een gebiedsontwikkeling? Vanuit het perspectief van projectontwikkelaars en andere marktpartijen is er echter nog weinig bekend over de financiële impact van omgevingsparticipatie op projecten. Zo bepleitten TU Delft-onderzoeker Wouter Jan Verheul en consorten medio vorig jaar waarom marktpartijen zich kunnen of moeten wagen aan het initiëren van omgevingsparticipatie. Maar wat levert dat uiteindelijk financieel op in het eindresultaat van een project?

Dat omgevingsparticipatie steeds meer aandacht krijgt, in het bijzonder vanuit marktpartijen, heeft onder andere te maken met de aanstaande Omgevingswet. Deze stelt op papier strengere eisen voor de vergunningsindiener voor omgevingsparticipatie. De wettelijke noodzaak is daarmee deels duidelijk. Maar zijn er ook redenen waarom een ontwikkelaar hier zélf mee aan de slag wil?

Het antwoord is simpel: investeren in omgevingsparticipatie is een no brainer om ‘gewoon’ te doen. De bevindingen van mijn onderzoek zijn namelijk samen te vatten in één zin: aandacht is een wettig betaalmiddel. Doe dat dus vaker, doe het oprecht, wees transparant en zie het vooral als een lange-termijn-instrument voor gebiedsontwikkeling. Want wie op zoek is naar (financieel) gewin voor  de korte termijn, zoals verhoogde verkoopwaarde of draagvlak voor de realisatie, zal vooral tegenstand oogsten.

Robuuster maken

Om tot deze resultaten te komen, heb ik een belangrijke tweedeling gemaakt in het onderzoek. Ten eerste onderzocht ik wat de hoogte is van de kosten die gemaakt worden voor participatie en de daaruit volgende planaanpassingen, inclusief de kosten voor juridische processen en de gevolgkosten hiervan. Dit zijn primaire (directe) en secundaire (indirecte of gevolg) kosten. Ten tweede keek ik naar hoe omgevingsparticipatie kan bijdragen aan het voorkomen van deze vertragende juridische processen. Zo kreeg ik een beeld van hoe en in welke mate omgevingsparticipatie daadwerkelijk een positief effect kan hebben op het financiële eindresultaat van een ontwikkeling.

Het eerste deel van het onderzoek voerde ik uit via een financiële analyse van zeven projecten van gebiedsontwikkelaar AM. De selectie van deze casussen is bewust zeer breed en divers gemaakt, om zo een breder inzicht te krijgen in de hoeveelheden en impact van deze kosten. Daarnaast zijn er zowel ‘paradepaardjes’ voor goede participatie als ‘participatiemissers’ opgenomen.

De resultaten van deze analyse zijn zeer opvallend. Het opzetten en uitvoeren van een participatieproces is een betrekkelijk lage investering, zeker als men het vergelijkt met de kosten die het kan voorkomen. Gemiddeld zijn de investeringskosten in participatie een tienvoud lager dan de schades door vertraging (dus de gevolgkosten van juridische processen, ofwel de kosten gemoeid met de vertraagde start van de bouw of oplevering van een project). Dit resultaat zet de reguliere argumenten van ontwikkelaars (zoals bij AM) kracht bij om participatie in te zetten, zoals ‘robuuster’ maken van het project, het beter laten aansluiten bij de bestaande context, en vooral om in transparantie te handelen in een bestaand complex netwerk van mensen, plekken en bebouwing.

Door de financiële analyse ontstond ook inzicht in de kosten die gemoeid zijn met vertragingen door tegenstand vanuit de omgeving. Deze kosten bleken van alle posten veruit het hoogst, goed voor 90 procent. Deze kosten kun je dus potentieel voorkomen door via een gedegen participatieproces de tegenstand voor een project te minimaliseren.

Beter inspelen

Het tweede deel van mijn onderzoek richtte zich op hoe omgevingsparticipatie kan bijdragen aan een soepeler ontwikkel- en vergunningsproces, met minder tegenstand en vertraging. Deze analyse voerde ik uit door een gebiedsontwikkeling vanuit twee perspectieven te bekijken: dat van de omgeving en participanten, en dat van de ontwikkelaar zelf. Hierbij bleek dat vooral voor de omgeving van het project transparantie een belangrijk aspect is. Simpel gezegd maakt die omgeving zich zorgen om de gevolgen van wat er in de spreekwoordelijke achtertuin gebeurt. Dit is volstrekt logisch, want zo’n ontwikkeling heeft impact op de persoonlijke woonsituatie van omwonenden, of zelfs de waarde van het eigen huis. Kortom, transparant en oprecht handelen, met daarbij de passende mate van invloed die omwonenden kunnen uitoefenen, beperkt de potentiële tegenstand bij een project en zorgt zodoende dus voor minimale gevolgkosten later in het project.

Daarnaast kwam bij dit onderzoeksdeel een andere belangrijke bevinding aan het licht. Omgevingsparticipatie moet je niet zien als een eenmalige activiteit aan het begin van het ontwikkelproces. Een (gefaseerd) project dat over meerdere jaren loopt heeft namelijk door de tijd heen niet alleen te maken met interne veranderingen, maar ook met externe. Hierdoor verandert de context van een project, waardoor behaalde resultaten uit omgevingsparticipatie in het verleden geen garanties bieden voor de toekomst – en al helemaal niet als de inhoud van het project ook is veranderd.

In aanvulling hierop geldt voor omgevingsparticipatie: oefening baart kunst. Naarmate je het meer oppakt en vast onderdeel maakt van het ontwikkelproces, zul je beter met de omgeving leren omgaan. Zowel de inbreng als de resultaten worden voorspelbaarder, waardoor je hier beter op kan inspelen in vervolgprojecten.

Privaat én publiek?

Op basis van dit onderzoek doe ik een aantal belangrijke handreikingen. Ten eerste: zowel voldoende ‘beweegruimte’ voor de participant als informatievoorziening in het proces is enorm belangrijk. Een combinatie van participatie (of zelfs co-creatie) en informeren kan dus eenvoudig ingebracht worden in de tijdlijn van een ontwikkelproces.

Ga daarom vroeg in het ontwikkelproces met de omgeving om tafel om input op te halen. Hierdoor raakt de omgeving vanaf het begin af aan betrokken, wat kan voorkomen dat zij een plan later alsnog ‘overhoop gooit’. Naarmate het plan verder uitgewerkt wordt (op basis van zowel de belangen van de ontwikkelaar en andere ontwikkelende partijen, als ook de input van de participanten), kun je overgaan op informatievoorziening.

Ten tweede: is er sprake van een lang lopende gefaseerde gebiedsontwikkelingen, dan is het aan te raden om gedurende het project nog een participatiesessie in te plannen. Net als het project zelf, verandert de omgeving natuurlijk ook. Het risico bestaat daarbij dat nieuwe omwonenden zich buitengesloten voelen en overgaan tot juridische stappen.

Verder is de context van deze resultaten van belang. Zo leidt momenteel een vertraging in de ontwikkeling niet perse tot minder winst. De prijs van de woningen stijgt nu sneller dan de kosten gemoeid met vertraging. Maar hier zit ook een maatschappelijk haakje aan: minder woningen die minder snel op de markt komen, versterken alleen maar het huidige tekort. Bovendien kan in economisch mindere tijden (zoals de crisis van 2011) vertraging  ook zorgen dat projecten in de ijskast belanden.

Ook is het goed om rekening te houden met de ‘participatie-paradox’. Dit is de neiging van omwonenden van een project om van zich te laten horen op het moment dat een ontwikkelaar invulling wil geven aan een recent vastgesteld bestemmingsplan. Meerdere van de partijen die ik sprak gaven aan dat gemeenten soms niet transparant handelen bij bestemmingsplanwijzingen. Omwonenden weten daardoor niet van deze vaststellingen af of maken zich geen zorgen, totdat de ontwikkelaar om de hoek komt kijken en concrete plannen presenteert. Burgers hebben daardoor soms de neiging om de ontwikkelaar te wantrouwen, terwijl die enkel invulling geeft aan een door de gemeente vastgesteld bestemmingsplan. Dit werpt ook meteen de vraag op (zeker met het oog op het belang van transparantie en oprecht handelen) waarom in de nieuwe Omgevingswet de ontwikkelaar per se ‘alleen’ aan participatie doet. Kan hierbij niet ingezet worden op een samenwerking tussen de private en publieke sector?

Belangrijkste adviezen voor ontwikkelaars

1. Timing en betrokkenheid zijn heel belangrijk.
2. Verwachtingsmanagement en oprechtheid zijn gedurende het proces geboden om zo misconcepties te voorkomen.
3. Niet alle belangen die bij participatie naar voren komen zijn verenigbaar, en dus zal omgevingsparticipatie ook niet alle discussies helpen voorkomen.

Dit artikel is geschreven in samenwerking met Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling. De oorspronkelijke publicatie is hier te lezen’’